توسط : درباره هزینه و فایده بستن تنگه هرمز
به قلم؛ محمد شایانی؛ وکیل دادگستری
تنگه هرمز از حیث ویژگی جغرافیایی و کاربرد بین‌المللی در زمره تنگه‌های مورد استفاده برای ناوبری بین‌المللی قرار می‌گیرد. کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها نیز در بخش سوم خود مقررات ویژه‌ای برای این تنگه‌ها پیش‌بینی کرده است. مطابق مواد ۳۷ تا ۴۴ کنوانسیون، رژیم «عبور ترانزیتی» با هدف تضمین عبور مستمر و سریع کشتی‌ها و هواپیماها طراحی شده است. ماده ۳۸ حق عبور ترانزیتی را به رسمیت می‌شناسد و ماده ۴۴ دولت‌های ساحلی را مکلف می‌کند از ایجاد مانع در برابر آن خودداری کنند؛ این عبور نیز قابل تعلیق نیست.
در مواردی که رژیم عبور ترانزیتی اعمال نمی‌شود، «عبور بی‌ضرر» مطرح است. کنوانسیون، حق عبور بی‌ضرر کشتی‌های همه دولت‌ها از دریای سرزمینی را شناسایی کرده و در برخی تنگه‌های مورد استفاده برای ناوبری بین‌المللی این نوع عبور نیز قابل تعلیق نیست. اما درباره ایران یک نکته تعیین‌کننده وجود دارد: ایران کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها را امضا کرده اما آن را تصویب نکرده است. بنابراین باید میان تعهدات قراردادی ناشی از عضویت در کنوانسیون و قواعدی که مستقل از عضویت، به‌عنوان عرف بین‌المللی شکل گرفته‌اند، تفکیک کرد.
از این‌رو این استدلال که «ایران عضو کنوانسیون نیست پس هیچ‌یک از قواعد عبور ترانزیتی درباره آن قابل استناد نیست» بیش از حد مطلق است. در مقابل نیز نمی‌توان بدون بررسی جایگاه عرفی قواعد صرفاً تمام جزئیات کنوانسیون را بر ایران تحمیل شده، تلقی کرد. رأی سال ۱۹۴۹ دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه کانال کورفو نیز در این بحث اهمیت دارد. دیوان میان حاکمیت دولت ساحلی بر آب‌های سرزمینی و محدودیت‌های ناشی از قواعد بین‌المللی مربوط به عبور از تنگه‌های مورد استفاده برای ناوبری بین‌المللی تفکیک قائل شد؛ هرچند نظام حقوقی آن زمان با رژیم تفصیلی کنوانسیون ۱۹۸۲ یکسان نبود.
آیا دفاع مشروع می‌تواند مبنای محدودسازی باشد؟
یکی از استدلال‌های احتمالی در حمایت از اقدامات محدودکننده، «دفاع مشروع» است. ماده ۵۱ منشور ملل متحد حق ذاتی دفاع مشروع فردی و جمعی را در صورت وقوع حمله مسلحانه شناسایی می‌کند. با این حال صرف وجود تنش سیاسی یا تهدید عمومی نمی‌تواند هرگونه اقدام نظامی را توجیه کند. حتی در فرض وقوع حمله مسلحانه باید رابطه میان حمله، هدف اقدام دفاعی، ضرورت و تناسب آن بررسی شود. دیوان بین‌المللی دادگستری نیز در قضیه سکوهای نفتی بر ضرورت و تناسب تأکید کرد و استدلال آمریکا برای توجیه اقدامات نظامی علیه سکوهای نفتی ایران را نپذیرفت.
استناد به حاکمیت سرزمینی نیز به‌تنهایی کافی نیست. ایران نسبت به بخش‌هایی از آب‌های پیرامون تنگه هرمز دارای حقوق حاکمیتی است اما حاکمیت سرزمینی در حقوق دریاها مطلق نیست. ماده ۳۴ کنوانسیون نیز تصریح می‌کند، حاکمیت دولت ساحلی بر آب‌های تشکیل‌دهنده تنگه، تابع رژیم خاص عبور و سایر قواعد حقوق بین‌الملل است. همچنین استناد به «تغییر بنیادین اوضاع و احوال» براساس ماده ۶۲ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ نمی‌تواند به‌سادگی مجوز انسداد تنگه تلقی شود. این ماده در شرایط بسیار محدود درباره آثار تغییر بنیادین اوضاع بر معاهدات است و به‌خودی‌خود اختیار مسدود کردن یک آبراه بین‌المللی را ایجاد نمی‌کند.
هزینه حقوقی، اقتصادی و امنیتی انسداد
اگر اقدام یک دولت با تعهدات بین‌المللی لازم‌الاجرای آن مغایرت داشته باشد، مسئولیت بین‌المللی دولت مطرح می‌شود و آثار آن، بسته به ماهیت نقض، می‌تواند شامل توقف رفتار متخلفانه، تضمین عدم تکرار و جبران خسارت باشد. البته باید میان نقض احتمالی حقوق بین‌الملل و پیامد سیاسی آن تفکیک کرد. نمی‌توان با قطعیت گفت هر نوع انسداد الزاماً به صدور قطعنامه فصل هفتم یا اقدام نظامی شورای امنیت منجر خواهد شد؛ واکنش بین‌المللی به شرایط مخاصمه، مواضع دولت‌ها به‌ویژه اعضای شورای امنیت بستگی دارد.
بحث اخذ عوارض از نفتکش‌ها نیز از انسداد کامل متفاوت است. دولت ساحلی نمی‌تواند با وضع عوارض یا تشریفات اداری، حق عبور را عملاً بی‌اثر کند. هر طرح اخذ «عوارض عبور» باید از نظر مبنای قانونی، نوع خدمت، عدم تبعیض و تأثیر آن بر آزادی عبور بررسی شود. در کنار این مسائل، هزینه اقتصادی انسداد بسیار گسترده است. عبور روزانه حدود ۲۰.۹ میلیون بشکه نفت و میعانات نفتی و محدود بودن ظرفیت مسیرهای جایگزین به این معناست که اختلال گسترده در تنگه می‌تواند، هزینه حمل‌ونقل و بیمه را افزایش دهد، ریسک بازار انرژی و قیمت جهانی نفت را بالا ببرد، بر کشورهای واردکننده انرژی فشار وارد کند و تجارت منطقه‌ای را مختل سازد. احتمال تحریم یا اقدامات اقتصادی متقابل و افزایش هزینه‌های امنیت دریایی و نظامی نیز وجود دارد.
از منظر هزینه- فایده، محدودسازی تنگه ممکن است به‌عنوان ابزاری برای ایجاد فشار یا افزایش قدرت چانه‌زنی مطرح شود اما در مقابل، خطر مسئولیت بین‌المللی، افزایش تنش سیاسی، اختلال تجارت، تحریم، درگیری دریایی و تبدیل یک ابزار بازدارندگی به بحرانی کنترل‌ناپذیر وجود دارد.
جنگ نیز اختیار نامحدود ایجاد نمی‌کند
در صورت وقوع مخاصمه مسلحانه، تحلیل حقوقی پیچیده‌تر می‌شود و علاوه بر حقوق دریاها، حقوق بین‌الملل بشردوستانه و قواعد مخاصمات دریایی نیز مطرح خواهد شد. اما وجود مخاصمه مسلحانه به‌خودی‌خود مجوز نامحدود برای متوقف کردن یا هدف قرار دادن کشتی‌های تجاری و بی‌طرف نیست. وضعیت هر کشتی، تابعیت، ارتباط آن با عملیات نظامی و ماهیت محموله باید جداگانه بررسی شود.
از این‌رو «در حال جنگ بودن» و «داشتن اختیار مطلق برای بستن تنگه» دو مفهوم حقوقی متفاوتند. همچنین نباید سه وضعیت «اعلام موضع یا تهدید سیاسی»، «محدودیت مشخص علیه برخی کشتی‌ها» و «انسداد واقعی و عمومی تنگه» را یکسان دانست. مدت، دامنه، هدف و شیوه اجرای اقدام در ارزیابی حقوقی آن تعیین‌کننده است.
در نهایت، تنگه هرمز را نمی‌توان صرفاً به دلیل قرار گرفتن بخشی از آن در آب‌های سرزمینی ایران، مسیری تحت اختیار نامحدود دولت ساحلی دانست. از سوی دیگر، عدم تصویب کنوانسیون ۱۹۸۲ توسط ایران نیز به‌تنهایی برای نتیجه‌گیری درباره مشروعیت یا عدم مشروعیت هر نوع محدودیت کافی نیست و جایگاه قواعد عرفی حقوق بین‌الملل باید بررسی شود.
بنابراین انسداد کامل و طولانی‌مدت تنگه هرمز اقدامی با سطح بالایی از ریسک حقوقی، اقتصادی و امنیتی است. با این حال ارزیابی هر اقدام مشخص به شرایط زمانی، وجود یا عدم وجود مخاصمه، نوع شناورها، مدت و هدف اقدام و رابطه آن با سایر تعهدات بین‌المللی بستگی دارد.
از این منظر، پرسش اصلی صرفاً این نیست که «آیا ایران می‌تواند تنگه هرمز را ببندد؟»؛ بلکه باید پرسید: در چه شرایطی علیه چه شناورهایی، با چه هدفی، برای چه مدتی و براساس کدام قاعده حقوقی می‌توان عبور و مرور را محدود کرد؟
هر تحلیل علمی باید از دو ساده‌سازی پرهیز کند: نخست، این تصور که حاکمیت سرزمینی اختیار مطلق برای انسداد یک مسیر بین‌المللی ایجاد می‌کند؛ دوم، این تصور که صرف عدم عضویت ایران در کنوانسیون ۱۹۸۲ تمام محدودیت‌های ناشی از حقوق بین‌الملل عرفی را از میان می‌برد. هر تصمیم عملی درباره تنگه هرمز در نهایت مستلزم ارزیابی همزمان مشروعیت حقوقی، ضرورت و تناسب اقدام، مسئولیت بین‌المللی، آثار اقتصادی، واکنش سایر دولت‌ها و پیامدهای امنیتی منطقه‌ای است.
