پایان نفت

چگونه به پایان درآمدهای نفتی نزدیک شدیم؟

ساختار بودجه دولت در ایران به‌طور تاریخی بر درآمدهای حاصل از نفت‌خام استوار بوده است. وفور این منبع و رانت بالای ناشی از آن موجب شد، دولت به‌تدریج دامنه‌ای گسترده از وظایف و تعهدات اقتصادی و اجتماعی را بر‌عهده گیرد. تعهداتی که در بسیاری از موارد، بدون توجه به پایداری منابع مالی و ظرفیت واقعی اقتصاد، شکل گرفتند. گسترش انواع یارانه‌های آشکار و پنهان از یارانه نان گرفته تا یارانه سنگین حامل‌های انرژی، توسعه بدنه نیروی انسانی دولت و ورود دولت به حوزه‌هایی فراتر از وظایف حاکمیتی، همگی بازتاب خود را در بودجه عمومی کشور نشان داده‌اند.
در ادامه همین روند، تحولات جمعیتی و نهادی در صندوق‌های بازنشستگی نیز فشار مضاعفی بر بودجه وارد کرده است. کاهش نسبت بیمه‌پردازان به مستمری‌بگیران و ناکارآمدی ساختار سرمایه‌گذاری صندوق‌ها، باعث شده که بخش عمده‌ای از تعهدات صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشگری عملاً از منابع عمومی دولت تأمین شود. به این ترتیب، بودجه عمومی نه‌تنها هزینه‌های جاری و عمرانی دولت بلکه هزینه‌های فزاینده بازنشستگی را نیز بر دوش می‌کشد؛ هزینه‌هایی که ماهیتاً بلندمدت و غیرقابل ‌انعطاف‌ هستند. در گذشته، تأمین مالی این مجموعه گسترده از هزینه‌ها عمدتاً از محل درآمدهای نفتی انجام می‌شد. درآمدهایی که به دلیل نوسان قیمت جهانی نفت، تحریم‌ها و محدودیت‌های صادراتی همواره بی‌ثبات بوده‌اند اما به‌واسطه حجم بالا، امکان تداوم این ساختار پرهزینه را برای سال‌ها فراهم می‌کردند. با این حال، شرایط امروز تفاوتی بنیادین با گذشته دارد. کاهش شدید سهم نفت در بودجه، به‌ویژه در بودجه سال ۱۴۰۵ که سهم منابع حاصل از صادرات نفت به حدود ۵ درصد کل منابع بودجه رسیده است، نشان می‌دهد که سازوکار سنتی تأمین مالی دولت عملاً کارایی خود را از دست داده است. در نتیجه این تحول، بار اصلی تأمین منابع بودجه ناگزیر بر دوش مالیات‌ها و سایر درآمدهای غیرنفتی قرار گرفته است. اما این جابه‌جایی درحالی رخ می‌دهد که ساختار هزینه‌ای دولت تقریباً بدون تغییر باقی مانده و همچنان مبتنی بر الگوی دولت نفتی است؛ الگویی که در آن دولت، نقش گسترده‌ای در توزیع منابع، قیمت‌گذاری، اشتغال و حمایت‌های اجتماعی ایفا می‌کند. این ناهماهنگی میان منابع و مصارف، کسری بودجه مزمن، فشار بر نظام مالیاتی، افزایش بدهی دولت و در نهایت تضعیف رشد اقتصادی را به‌دنبال داشته است. این وضعیت به‌روشنی نشان می‌دهد که چارچوب فعلی وظایف و تعهدات دولت با منابع در دسترس آن همخوانی ندارد و ساختار موجود دیگر متناسب با ظرفیت‌های اقتصادی کشور نیست. در چنین شرایطی، ادامه اداره بودجه به شیوه گذشته عملاً امکان‌پذیر به‌نظر نمی‌رسد و اصلاحات ساختاری اجتناب‌ناپذیر است. همه اینها نشان می‌دهد، عمر دولت‌های نفتی به‌سر رسیده است. نه‌تنها در ایران بلکه در بسیاری از کشورهای نفت‌خیز نیز اتکای پایدار به درآمدهای نفتی برای تأمین هزینه‌های دولت با چالش‌های جدی مواجه شده است. نوسان بازارهای جهانی انرژی، فشارهای زیست‌محیطی، تغییر الگوی مصرف انرژی و محدودیت‌های ژئوپلیتیکی همگی آینده دولت‌های متکی بر نفت را با ابهام مواجه کرده‌اند. پایان دولت‌های نفتی صرفاً یک تحول اقتصادی نیست بلکه پیش از هر چیز یک دگرگونی در اقتصاد سیاسی کشورها به‌شمار می‌آید. دولت‌های نفتی به‌واسطه دسترسی به رانت‌های کلان نفتی، رابطه‌ای متفاوت با جامعه شکل داده‌اند؛ رابطه‌ای که در آن دولت برای تأمین منابع خود نیاز چندانی به اخذ مالیات از شهروندان نداشته و در مقابل، از طریق توزیع رانت، یارانه و اشتغال دولتی، رضایت سیاسی و اجتماعی را مدیریت کرده است. این الگو موجب تضعیف پیوند میان مالیات‌ستانی و پاسخگویی شده و ساختار قدرت را به‌شدت متمرکز کرده است. با افول نقش نفت در تأمین بودجه، این معادله دستخوش تغییر می‌شود. دولت ناچار است برای تأمین منابع به جامعه و بخش خصوصی روی آورد و این امر مطالبات جدیدی در حوزه شفافیت، کارایی و پاسخگویی ایجاد می‌کند. افزایش اتکای دولت به مالیات به‌طور طبیعی قدرت چانه‌زنی شهروندان و فعالان اقتصادی را بالا می‌برد و می‌تواند به بازتعریف قرارداد اجتماعی منجر شود. در چنین شرایطی، مقاومت ذی‌نفعان رانت‌های نفتی اعم از گروه‌های بهره‌مند از یارانه‌ها، بنگاه‌های شبه‌دولتی و شبکه‌های قدرت به یکی از مهم‌ترین چالش‌های اصلاحات تبدیل می‌شود.