نفت مال چه کسی است؟

نقدی حقوقی بر اظهارات آقای مصطفی میرسلیم

به قلم؛ محمد شایانی؛ وکیل دادگستری

آقای مصطفی میرسلیم، عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام، با طرح این پرسش که «چه کسی گفته نفت مال مردم است؟» نفت ایران را از مصادیق انفال و متعلق به خدا و رسول دانسته است. این اظهارات، صرف‌نظر از مبانی فقهی مورد استناد گوینده، پرسش‌های مهمی درباره نسبت میان مفهوم انفال، مالکیت عمومی، حق حاکمیت ملی و حقوق اقتصادی مردم مطرح می‌کند.
بررسی اصول قانون اساسی، به‌ویژه اصل ۴۵، ماده ۲ قانون نفت، مبانی فقه شیعه و اصل حاکمیت دائمی ملت‌ها بر منابع طبیعی نشان می‌دهد که انفال بودن منابع نفتی را نمی‌توان بدون تبیین دقیق مفاهیم فقهی و حقوقی به‌معنای نفی حقوق عمومی مردم نسبت به ثروت‌های ملی تلقی کرد. مسئله اساسی این است که منابع نفتی کشور تحت چه نظام حقوقی اداره می‌شوند، منافع حاصل از آنها چگونه باید مصرف شود و نهادهای مسئول در برابر مردم چه تکالیفی دارند.
در این نوشتار ضمن بررسی مبانی حقوقی موضوع، استدلال می‌شود که انفال بودن نفت، مجوزی برای نادیده گرفتن حقوق عمومی، تضعیف پاسخگویی حکومت یا انکار ضرورت بهره‌مندی جامعه از منافع ثروت‌های ملی نیست.

نخست؛ اصل ۴۵ قانون اساسی؛
تفکیک اختیار اداره از مالکیت عمومی
اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر می‌دارد: «انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل زمین‌های موات یا رها شده، معادن، دریاها، دریاچه‌ها، رودخانه‌ها و سایر آب‌های عمومی… در اختیار حکومت اسلامی است تا طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نماید».
در این اصل، دو مفهوم اساسی مورد توجه قرار گرفته است: نخست، قرار گرفتن انفال و ثروت‌های عمومی در اختیار حکومت اسلامی و دوم، الزام حکومت به اداره و بهره‌برداری از آنها بر مبنای مصالح عامه. بنابراین اختیار حکومت در اداره این منابع، اختیاری مطلق و فارغ از مسئولیت نیست؛ بلکه به‌صراحت با قید «مصالح عامه» محدود شده است. این قید، مبنایی اساسی برای ارزیابی نحوه مدیریت منابع طبیعی و ضرورت توجه به منافع عمومی در تصمیم‌گیری‌های مرتبط با آنها به‌شمار می‌رود.
البته باید توجه داشت که عبارت «در اختیار حکومت اسلامی» به‌تنهایی و بدون بررسی سایر مقررات قانونی و مبانی فقهی برای اثبات تمام جزئیات نظریه مالکیت عمومی کافی نیست. از این ‌رو تفسیر حقوقی این اصل باید در کنار قوانین خاص، از جمله قانون نفت، صورت بگیرد. نکته محوری آن است که اختیار اداره منابع طبیعی به معنای اختیار تصرف خودسرانه در آنها نیست. حکومت مکلف است این منابع را در چارچوب قانون و با رعایت مصالح عمومی مدیریت کند و تصمیم‌های مربوط به آنها را نمی‌توان از ضرورت پاسخگویی و رعایت منافع جامعه جدا دانست.

دوم؛ قانون نفت؛ تصریح به مالکیت عمومی منابع نفتی
ماده ۲ قانون نفت، با اصلاحات بعدی، مقرر می‌دارد: «کلیه منابع نفتی جزء انفال و ثروت‌های عمومی است. اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر منابع مذکور به نمایندگی از طرف حکومت اسلامی بر عهده وزارت نفت است».
این ماده از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است؛ زیرا منابع نفتی را صراحتاً در شمار انفال و ثروت‌های عمومی قرار داده و اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر آنها در چارچوب مقرر قانونی بر عهده وزارت نفت گذاشته است.
از مفاد این ماده می‌توان نتیجه گرفت که منابع نفتی موضوع حقوق عمومی‌اند و اداره آنها در اختیار اشخاص خصوصی یا صاحبان منافع شخصی قرار ندارد. وزارت نفت نیز در مقام اعمال اختیارات قانونی خود باید در چارچوب قوانین و اهداف عمومی فعالیت کند. با این‌ حال، از منظر دقت حقوقی، باید میان «مالکیت عمومی»، «مالکیت خصوصی اشخاص» و «اعمال حق حاکمیت و اختیار قانونی اداره منابع» تفاوت قائل شد. مالکیت عمومی منابع نفتی لزوماً به این معنا نیست که هر شهروند، مالک خصوصی سهم مشخص و قابل مطالبه‌ای از هر مخزن نفتی است؛ بلکه به این معناست که منابع مذکور در چارچوب نظام حقوقی عمومی اداره می‌شوند و منافع حاصل از آنها باید با رعایت قوانین و مصالح عمومی مورد استفاده قرار گیرد.
از این‌رو، اگر مقصود از عبارت «نفت مال مردم نیست» نفی هرگونه حق عمومی جامعه نسبت به منابع نفتی و منافع حاصل از آن باشد چنین برداشتی با ضرورت بررسی دقیق ماده ۲ قانون نفت و مفهوم مالکیت عمومی سازگار نیست.

سوم؛ مفهوم انفال در فقه شیعه؛
ولایت بر اداره، نه مجوز تصرف شخصی
در فقه شیعه، انفال به اموالی اطلاق می‌شود که مطابق ادله شرعی، احکام و اختیارات ویژه‌ای درخصوص آنها برقرار است. در تبیین جایگاه انفال باید میان مالکیت به معنای فقهی، ولایت بر تصرف و نحوه مصرف منابع تفاوت گذاشت.
صرف اطلاق عنوان انفال بر یک مال به‌تنهایی پاسخ‌گوی تمام پرسش‌های مربوط به شیوه اداره آن، حدود اختیارات حاکم و نحوه بهره‌مندی جامعه از منافع آن نیست. این مسائل باید با توجه به ادله فقهی و نظام حقوقی حاکم بررسی شوند. در همین زمینه شهید آیت‌الله سیدمحمدباقر صدر در تحلیل مبانی مالکیت و حقوق اقتصادی میان مالکیت شخصی و حقوق ناشی از جایگاه و منصب شرعی، تفکیک قائل شده است. در این چارچوب، اختیارات ناشی از منصب با حقوق و منافع شخصی دارنده آن یکسان نیست و نمی‌توان آنها را بدون توجه به ماهیت حقوقی‌شان تفسیر کرد. بر این اساس حتی با پذیرش مبانی فقهی مربوط به تعلق انفال به خداوند و پیامبر اکرم (ص) همچنان باید به این پرسش پاسخ داد که اختیارات مربوط به این منابع در نظام حقوقی جمهوری اسلامی چگونه اعمال می‌شود و چه محدودیت‌هایی بر نحوه اداره و مصرف آنها حاکم است. بنابراین بحث انفال نباید به ابزاری برای نادیده گرفتن مصالح عمومی یا نفی مسئولیت نهادهای اداره‌کننده منابع طبیعی تبدیل شود. اختلاف احتمالی درباره تعبیر فقهی مالکیت به‌خودی‌خود تکالیف قانونی حکومت در مدیریت منابع عمومی و رعایت منافع جامعه را از میان نمی‌برد.

چهارم؛ ملی شدن صنعت نفت؛
جایگاه ملت در حاکمیت بر منابع ملی
ملی شدن صنعت نفت ایران در ۲۹ اسفند ۱۳۲۹ یکی از مهم‌ترین نقاط عطف تاریخ سیاسی و اقتصادی کشور است. این رویداد در بستر مبارزه برای پایان دادن به سلطه شرکت‌های خارجی بر صنعت نفت و افزایش اختیار ایران در اداره منابع و منافع نفتی شکل گرفت. ملی شدن صنعت نفت را باید در چارچوب تاریخی و حقوقی خود بررسی کرد. این رویداد، بیش از هر چیز، بیانگر مطالبه استقلال در تصمیم‌گیری درباره منابع طبیعی و مقابله با سلطه خارجی بر ثروت‌های کشور بود. از این منظر نفت صرفاً یک کالای اقتصادی نیست؛ بلکه منبعی راهبردی است که نحوه اداره آن با منافع عمومی، استقلال اقتصادی و حقوق نسل‌های مختلف جامعه ارتباط مستقیم دارد. البته از نظر حقوقی، ملی شدن صنعت نفت به‌تنهایی تمام جزئیات نظام مالکیت عمومی منابع نفتی را تعیین نمی‌کند؛ این موضوع باید در کنار قانون اساسی و قوانین جاری تحلیل شود. با این ‌حال نمی‌توان اهمیت تاریخی نقش ملت ایران در مطالبه کنترل ملی بر منابع نفتی را نادیده گرفت. هرگونه تفسیر از جایگاه حقوقی نفت باید به‌گونه‌ای باشد که نقش حاکمیت ملی، منافع عمومی و ضرورت پاسخگویی در اداره این ثروت را تضعیف نکند.

پنجم؛ حاکمیت دائمی بر منابع طبیعی در حقوق بین‌الملل
اصل حاکمیت دائمی بر منابع طبیعی از اصول شناخته‌ شده حقوق بین‌الملل اقتصادی است. قطعنامه ۳۲۸۱ مجمع عمومی سازمان ملل متحد، مصوب ۱۲ دسامبر ۱۹۷۴، موسوم به منشور حقوق و تکالیف اقتصادی دولت‌ها، در بند ۱ ماده ۲ بر حق دولت‌ها برای اعمال حاکمیت بر ثروت‌ها و منابع طبیعی خود تأکید می‌کند.
براساس این اصل، دولت‌ها در چارچوب حقوق بین‌الملل از اختیار تصمیم‌گیری درباره منابع طبیعی خود برخوردارند. این اختیار، در عین حال، باید در بستر تعهدات حقوقی بین‌المللی و نظام حقوقی داخلی هر کشور بررسی شود. البته لازم است میان «حاکمیت دولت بر منابع طبیعی در حقوق بین‌الملل» و «مالکیت عمومی منابع در حقوق داخلی» تمایز قائل شد. این دو مفهوم با یکدیگر ارتباط دارند اما کاملاً مترادف نیستند.
با وجود این تفاوت، اصل حاکمیت دائمی بر منابع طبیعی مؤید اهمیت استقلال ملت‌ها در تعیین سرنوشت اقتصادی خود و جلوگیری از سلطه خارجی بر ثروت‌های ملی است. در مورد ایران نیز این اصل، در کنار قوانین داخلی، اهمیت کنترل ملی بر منابع نفتی را برجسته می‌کند؛ هرچند تعیین دقیق آثار حقوقی آن مستلزم توجه به متن اسناد بین‌المللی و وضعیت حقوقی آنهاست.

ششم؛ پیامدهای اظهارات درباره تعلق نفت به مردم
اظهاراتی از این دست، افزون بر جنبه فقهی، از حیث پیامدهای اقتصادی و حقوق عمومی نیز قابل بررسی است. دست‌کم دو موضوع در این زمینه اهمیت ویژه دارد:
الف) پاسخگویی و شفافیت در مدیریت منابع نفتی
منابع نفتی از مهم‌ترین منابع درآمدی کشور محسوب می‌شوند و تصمیم‌گیری درباره استخراج، فروش، تخصیص درآمدها و نحوه هزینه‌کرد آنها آثار گسترده‌ای بر زندگی اقتصادی و اجتماعی جامعه دارد. از این‌رو فارغ از اختلاف‌نظر درباره تعریف فقهی مالکیت انفال، ضرورت پاسخگویی نهادهای مسئول در برابر قانون و جامعه قابل انکار نیست.
اگر گفته شود، نفت به معنای متعارف متعلق به مردم نیست باید روشن شود که این گزاره دقیقاً ناظر بر کدام مفهوم حقوقی است و چه تأثیری بر حقوق عمومی، نظارت قانونی و مسئولیت نهادهای اداره‌کننده منابع دارد. نمی‌توان صرف استناد به‌عنوان انفال را دلیلی برای کاهش شفافیت یا محدود کردن حق جامعه در مطالبه توضیح درباره نحوه مدیریت ثروت‌های ملی تلقی کرد.
ب) نسبت میان مالکیت عمومی نفت و قیمت حامل‌های انرژی
آقای میرسلیم در بخش دیگری از اظهارات خود از عرضه ارزان بنزین انتقاد کرده و آن را واگذاری این فرآورده به قیمتی ناچیز توصیف کرده است. این موضوع، پرسش مهمی را درباره رابطه میان مالکیت عمومی منابع نفتی، سیاست‌های قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی و نحوه توزیع منافع و هزینه‌ها در جامعه مطرح می‌کند.
با این‌ حال، از نظر اقتصادی و حقوقی، قیمت بنزین را نمی‌توان صرفاً بر مبنای این گزاره که نفت متعلق به مردم است یا نیست، تعیین کرد. در این زمینه باید عواملی همچون هزینه تولید و توزیع، آثار یارانه‌ها، عدالت در توزیع منابع، پیامدهای تورمی و آثار سیاست‌های انرژی بر اقشار مختلف جامعه بررسی شوند. آنچه اهمیت دارد این است که تصمیم‌گیری درباره قیمت حامل‌های انرژی باید بر پایه تحلیل کارشناسی، ملاحظات عدالت اجتماعی، شفافیت مالی و پاسخگویی نهادهای مسئول صورت گیرد. مالکیت عمومی منابع نفتی نیز نباید بدون توجه به این عوامل به توجیهی برای تحمیل هزینه‌های نامتوازن بر شهروندان تبدیل شود.
بنابراین بررسی اصل ۴۵ قانون اساسی، ماده ۲ قانون نفت، مبانی فقهی انفال، تجربه تاریخی ملی شدن صنعت نفت و اصل حاکمیت دائمی بر منابع طبیعی نشان می‌دهد که مسئله تعلق نفت ایران نیازمند تفکیک دقیق میان مفاهیم فقهی و حقوقی است.
نخست، اصل ۴۵ قانون اساسی، اداره انفال و ثروت‌های عمومی را به حکومت اسلامی سپرده و رعایت مصالح عامه را مبنای تصمیم‌گیری درباره آنها قرار داده است.
دوم، ماده ۲ قانون نفت، منابع نفتی را صراحتاً جزء انفال و ثروت‌های عمومی دانسته و اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر آنها را در چارچوب مقرر قانونی تنظیم کرده است.
سوم، انفال بودن منابع نفتی به‌خودی‌خود نمی‌تواند مبنای نفی مسئولیت نهادهای اداره‌کننده منابع در برابر قانون و جامعه قرار گیرد. حتی اگر درباره ماهیت فقهی مالکیت انفال اختلاف‌نظر وجود داشته باشد، تکالیف قانونی مربوط به رعایت مصالح عمومی و اداره مسئولانه منابع همچنان به قوت خود باقی است.
چهارم، تجربه ملی شدن صنعت نفت ایران نشان می‌دهد که استقلال در اداره منابع طبیعی و صیانت از منافع ملی، جایگاهی بنیادین در تاریخ حقوقی و سیاسی کشور دارد.
پنجم، اصل حاکمیت دائمی بر منابع طبیعی در حقوق بین‌الملل نیز بر اهمیت اختیار ملت‌ها و دولت‌ها در تعیین سرنوشت اقتصادی و مدیریت منابع طبیعی تأکید می‌کند.
در نهایت، پرسش اساسی این نیست که نفت را با کدام تعبیر فقهی توصیف کنیم؛ بلکه این است که منابع نفتی کشور بر اساس چه ضوابطی اداره می‌شوند، منافع حاصل از آنها چگونه به مصالح عمومی اختصاص می‌یابد و نهادهای مسئول چگونه در برابر قانون و جامعه پاسخگو خواهند بود.
انفال بودن نفت، نه مجوزی برای نادیده گرفتن حقوق عمومی است و نه دلیلی برای رهایی نهادهای مسئول از الزام به شفافیت، رعایت قانون و پاسخگویی. ثروت‌های طبیعی ایران باید در چارچوب قانون و با رعایت مصالح عمومی اداره شوند؛ اصلی که صیانت از آن، هم از منظر حقوق اساسی و هم از حیث منافع نسل‌های کنونی و آینده، اهمیتی اساسی دارد.