توسط : تأملی بر پیشنهاد تجمیع انتخابات مجلس و ریاستجمهوری در سال ۱۴۰۷ و آزمون حاکمیت قانون
بهقلم؛ جواد امام؛ دبیرکل مجمع ایثارگران انقلاب اسلامی
پیشنهاد اخیر وزارت کشور برای برگزاری همزمان انتخابات مجلس و ریاستجمهوری در اردیبهشت ۱۴۰۷ و تشکیل کارگروهی با حضور نمایندگان مجلس، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام، اگرچه با هدف کاهش هزینهها و ساماندهی تقویم انتخابات مطرح شده اما پرسشهایی جدی درباره حقوق ملت، حدود اختیار قانونگذار و اعتبار رأی مردم ایجاد میکند. اصل موضوع مخالفت با تجمیع انتخابات نیست. اگر از نظر کارشناسی و اجرایی، برگزاری همزمان انتخابات مطلوب تشخیص داده شود، میتوان درباره آن بحث و برای آینده، قانونگذاری کرد؛ مسئله جایی است که اجرای این ایده، مستلزم تغییر در مدت دوره نمایندگی مجلس فعلی یا تغییر قواعدی باشد که مردم هنگام رأی دادن براساس آن تصمیم گرفتهاند.
اصل ۶ قانون اساسی، اداره امور کشور را متکی به آرای عمومی میداند. اصل ۵۶ نیز حاکمیت انسان بر سرنوشت اجتماعی خویش را بهرسمیت شناخته است. نمایندگان مجلس مطابق اصل ۶۲ با رأی مستقیم مردم انتخاب میشوند و اصل ۶۳ دوره نمایندگی مجلس را چهار سال تعیین کرده است. این اصول یک معنای روشن دارد: رأی مردم، وکالتی نامحدود و قابل تمدید به تشخیص دیگران نیست. مردم نمایندگان خود را برای مدت و حدود مشخصی انتخاب میکنند و نماینده نیز صاحب حق ذاتی برای ادامه نمایندگی نیست؛ صاحب وکالتی است که مردم در چارچوب قانون به او سپردهاند.
بنابراین اگر تجمیع انتخابات مجلس و ریاستجمهوری در سال ۱۴۰۷ به نحوی مستلزم ادامه فعالیت مجلس فعلی بیش از مدت مقرر قانونی باشد دیگر نمیتوان آن را صرفاً «اصلاح تقویم انتخاباتی» نامید. اصل ۷۱ قانون اساسی، اختیار قانونگذاری مجلس را در چارچوب قانون اساسی قرار داده و اصل ۷۲ نیز مجلس را از تصویب قوانین مغایر با قانون اساسی منع میکند. بنابراین مجلس نمیتواند صرفاً به این دلیل که قانونگذار است، هر تغییری را در هر زمانی نسبت به یک رابطه نمایندگی موجود اعمال کند.
قانونگذاری برای آینده با تغییر مدت وکالت گذشته دو امر متفاوت است. اگر قرار است از این پس، انتخابات مجلس و ریاستجمهوری همزمان برگزار شوند، میتوان درباره آن مطالعه و قانونگذاری کرد تا مردم در انتخابات آینده بدانند نمایندگان و رئیسجمهور را در چه چارچوب و تقویمی انتخاب خواهند کرد. اما نمیتوان ابتدا مردم را براساس یک قانون به پای صندوق رأی فراخواند، نمایندگان را برای مدت مشخص انتخاب کرد سپس در میانه همان دوره با اصلاح قانون، مدت آن را تغییر داد؛ مگر آنکه چنین اقدامی مستند به حکم صریح و معتبر قانون اساسی باشد. در اینجا مسئله «صرفهجویی» نیز نمیتواند جایگزین قانون شود. برگزاری انتخابات هزینه دارد و کاهش هزینههای عمومی مطلوب است؛ اما نمیتوان هزینه آن را از جیب حق مردم پرداخت کرد. انتخابات صرفاً یک فرآیند اداری نیست؛ یکی از مهمترین مظاهر اعمال حاکمیت مردم است و رأی مردم تنها زمانی معنا دارد که حدود و مدت وکالتی که براساس آن رأی شکل گرفته نیز محترم شمرده شود.
این نگرانی زمانی جدیتر میشود که موضوع انتخابات مجلس را در کنار آنچه درباره شوراهای اسلامی شهر و روستا رخ داده، قرار دهیم. دوره قانونی شوراهای اسلامی شهر و روستا به پایان رسیده و انتخابات دوره بعد، به دلیل شرایط جنگی و ملاحظات امنیتی، به تعویق افتاده است. اما تعویق انتخابات بهمعنای تمدید خودکار دوره نمایندگی شوراها نیست.
به موجب ماده ۲۵ اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران پس از پایان دوره قانونی شوراها، ادامه مأموریت اعضای شورا وجاهت قانونی ندارد و قانون برای جلوگیری از خلأ در اداره امور، سازوکار مشخصی را پیشبینی کرده و وزیر کشور و استانداران را بهعنوان قائممقام شوراها تعیین کرده است. بنابراین وقتی قانون در این زمینه صراحت دارد، دیگر نمیتوان تعویق انتخابات را مستمسکی برای ادامه مأموریت شورایی قرار داد که دوره قانونی آن پایان یافته است. ضرورت استمرار خدمات شهری البته انکارناپذیر است اما استمرار خدمترسانی با استمرار صلاحیت یک نهاد انتخابی تفاوت دارد. همین مسئله درباره شهرداریها نیز اهمیت دارد. اداره شهر و استمرار خدمات عمومی باید بدون وقفه ادامه یابد اما اینکه چه مرجعی در دوره پس از پایان مأموریت شورا صلاحیت اعمال وظایف و اختیارات مربوط را دارد باید مطابق قانون تعیین شود.
آنچه درباره مجلس و شوراها رخ میدهد، در ظاهر دو موضوع متفاوت است اما از منظر حقوق عمومی یک مسئله مشترک دارند: حدود و مدت اختیار نهادهای انتخابی را نمیتوان صرفاً با ملاحظات اجرایی جابهجا کرد. در موضوع شوراها، قانون برای پایان دوره و نحوه اداره امور پس از آن حکم دارد. در موضوع مجلس نیز اگر راهحل تجمیع انتخابات در سال ۱۴۰۷ مستلزم افزایش مدت دوره نمایندگی فعلی باشد باید پیش از هر اقدامی روشن شود که مبنای حقوقی چنین تغییری چیست و آیا قانون عادی اساساً صلاحیت ایجاد آن را دارد یا خیر. این دو موضوع در کنار یکدیگر یک هشدار جدی به همراه دارند: نباید ضرورتهای اجرایی بهانهای برای عبور از حقوق انتخاباتی مردم شود. شرایط جنگی، امنیتی، اقتصادی یا هر وضعیت استثنایی دیگری ممکن است ضرورت تغییر زمان انتخابات را ایجاد کند؛ اما حتی در شرایط استثنایی نیز باید پرسید: قانون چه میگوید؟ حاکمیت قانون دقیقاً در شرایط سخت و استثنایی معنا پیدا میکند. در شرایط عادی همه میتوانند، مدعی قانونمداری باشند؛ آزمون واقعی آنجاست که اجرای قانون با ملاحظات اجرایی، سیاسی یا مدیریتی تعارض پیدا میکند.
موضوع زمانی حساستر میشود که تغییر در تقویم انتخابات با توافقات سیاسی، آرایش جریانها و احتمال تقسیم سهم و قدرت درآمیخته شود. حقوق ملت را نمیتوان قربانی ترتیباتی کرد که شائبه تنظیم مناسبات میان صاحبان قدرت را ایجاد میکند. انتخابات ملک هیچ جریان سیاسی نیست و نمایندگی مردم نیز سهمی نیست که بتوان درباره مدت یا استمرار آن در توافقات سیاسی چانهزنی کرد. آنچه نگرانکننده است این است که بخشی از کارگزاران نظام و دولتمردان درگیر حفظ جایگاه، موقعیت و کرسیهای صدارت خویش شدهاند و در این مسیر نسبت به جایگاه قانونی نمایندگی مردم و الزامات قانون اساسی غافل ماندهاند. اما هیچ جایگاه و کرسیای آنقدر ارزشمند نیست که بتوان به بهای آن، حق مردم و حرمت قانون اساسی را نادیده گرفت.
اگر تجمیع انتخابات واقعاً با هدف کاهش هزینهها و افزایش کارآمدی مطرح شده است باید مبنای حقوقی، ضرورت عمومی، سازوکار تصمیمگیری و آثار آن بر حقوق انتخابکنندگان برای افکار عمومی شفاف باشد. هیچ توافق سیاسی، اداری یا بیننهادی نمیتواند، جایگزین قانون شود و هیچ مصلحتی نیز نباید بهانهای برای نادیده گرفتن حق انتخاب مردم قرار گیرد. اصل ماجرا روشن است: مردم صاحب حقاند و نمایندگان صاحب وکالت. نماینده نمیتواند مدت وکالت خود را افزایش دهد؛ دولت نیز نمیتواند با تصمیم اجرایی، مدت یا حدود وکالت نهادهای انتخابی را تغییر دهد. قانونگذار هم اختیار خود را از قانون اساسی میگیرد و نمیتواند، خارج از حدود مقرر در آن قانونگذاری کند. کارگزاران نظام و دولتمردان، امانتداران قدرت عمومیاند نه صاحبان دائمی آن. کرسیهای مسئولیت، ملک شخصی یا امتیاز موروثی نیستند؛ امانتی موقتاند که مشروعیت خود را از قانون و رأی مردم میگیرند. بنابراین اگر تجمیع انتخابات مطلوب است، راه آن روشن است: قانونگذاری دقیق، شفاف و آیندهنگر؛ نه تغییر قواعد دورهای که مردم پیشتر براساس آن رأی دادهاند. اگر انتخابات به دلیل شرایط خاص به تعویق میافتد، راه آن نیز روشن است: اجرای دقیق حکم قانون درباره اداره امور در دوره انتقالی، نه تمدید خودکار مأموریت نهادهای انتخابی. در غیر این صورت بهتدریج این تصور شکل میگیرد که رأی مردم تا زمانی معتبر است که با ملاحظات اجرایی، سیاسی یا منافع صاحبان قدرت تعارض پیدا نکند. و این برای اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی بسیار پرهزینهتر از هزینه برگزاری انتخابات خواهد بود.
بحث امروز فقط درباره یک انتخابات یا یک تاریخ در تقویم سیاسی کشور نیست؛ بحث بر سر یک اصل بنیادین است: مدت و حدود وکالت مردم را چه چیزی تعیین میکند؛ قانون یا ملاحظات اجرایی و سیاسی و تمایل صاحبان قدرت برای حفظ جایگاه و کرسیهای خویش؟ اگر قانون تعیین میکند همه باید به آن ملتزم باشند؛ دولت، مجلس، شوراها و سایر نهادها. اگر قانون نیاز به اصلاح دارد، اصلاح آن باید با رعایت کامل قانون اساسی و برای آینده انجام شود. نمیتوان با عنوانهایی مانند «صرفهجویی»، «هماهنگی» یا «شرایط خاص»، قواعدی که مردم بر اساس آن رأی دادهاند را پس از رأی آنان تغییر داد. همچنین نمیتوان به دلیل حفظ موقعیت یا نگرانی از دست دادن کرسیهای مسئولیت، جایگاه قانونی نمایندگی مردم و الزامات قانون اساسی را نادیده گرفت. وکالت مردم قابل تمدید خودکار نیست و قدرت نیز قابل تملک دائمی نیست.
تجمیع انتخابات میتواند، موضوع بحث و کارشناسی باشد، تغییر تقویم انتخابات نیز میتواند، موضوع قانونگذاری قرار گیرد؛ اما تغییر مدت وکالت مردم، موضوعی نیست که بتوان آن را در حاشیه یک تصمیم اجرایی یا توافق سیاسی پنهان کرد. امروز بیش از همیشه به بازگشت به یک اصل ساده نیاز داریم: قانون برای مردم است و قدرت، امانت مردم. هیچکس ازجمله کارگزاران نظام و دولتمردان نباید خود را فراتر از قانون و رأی مردم ببیند. انتخابات باید با قانون آغاز شود، با رأی مردم شکل بگیرد و با احترام به همان رأی به پایان برسد.
