توسط : اروپا با انتخابی حساس روبهروست
گروه بینالملل: اتحادیه اروپا بار دیگر با یکی از قدیمیترین و در عین حال حساسترین معضلات خود روبهرو شده است؛ حق وتو و اصل تصمیمگیری با اجماع. ۱۱ کشور عضو اتحادیه اروپا ازجمله آلمان، فرانسه، بلژیک، دانمارک، فنلاند، لوکزامبورگ، هلند، رومانی، اسپانیا، سوئد و اتریش با انتشار نامهای مشترک خواستار پایان دادن به وتوهایی شدهاند که به گفته آنها در سالهای اخیر بارها سیاست خارجی اتحادیه را به بنبست کشانده است. این نامه خطاب به کایا کالاس، مسئول سیاست خارجی اتحادیه اروپا، نوشته شده و در آن تأکید شده که فرهنگ اجماع همچنان برای مشروعیت اتحادیه اهمیت دارد اما نباید به ابزاری برای جلوگیری از اقدام مشترک تبدیل شود. امضاکنندگان هشدار دادهاند که در غیر این صورت، اتحادیه ممکن است «مشروعیت داشته باشد اما قدرت نداشته باشد».
منشأ تاریخی وتو
مفهوم وتو سابقهای طولانی دارد. در جمهوری روم باستان، کنسولها بهویژه تریبونهای خلق، دارای قدرتی بودند که میتوانستند مصوبههای یکدیگر را متوقف کنند. همچنین در دورههای بعدی نمونههای دیگری از حق وتو دیده میشود؛ مثلاً در مجلسهای دودمانهای سلطنتی یا «وتوی شاهانه» در اروپای پس از انقلاب فرانسه مطرح بود. لغت «وتو» (Veto) از زبان لاتین آمده و بهمعنای «من منع میکنم» است. حق وتو قدرت قانونی توقف یکجانبه یک اقدام رسمی است.
اجماع؛ از نقطه قوت تا نقطه ضعف
براساس قواعد کنونی اتحادیه اروپا، سیاست خارجی این اتحادیه در بسیاری از حوزههای مهم براساس اجماع پیش میرود؛ یعنی هر یک از ۲۷ کشور عضو میتواند با مخالفت خود مانع تصمیمگیری سایر اعضا شود. این سازوکار در گذشته یکی از مهمترین تضمینهای حفظ حاکمیت ملی کشورهای عضو بود. کشورهای کوچکتر با تکیه بر همین قاعده میتوانستند، اطمینان داشته باشند که فرانسه یا آلمان نمیتوانند به تنهایی سیاست خارجی اتحادیه را تعیین کنند. اما تحولات سالهای اخیر این معادله را تغییر داده است. جنگ در شرق اروپا، رقابت قدرتهای بزرگ، افزایش بیثباتی جهانی و آسیبپذیری زنجیرههای تأمین، باعث شده کشورهای بیشتری معتقد باشند که اتحادیه اروپا برای دفاع از منافع خود باید سریعتر تصمیم بگیرد. از نگاه این کشورها، اتحادیهای که برای هر تصمیم مهم خارجی ناچار باشد، هفتهها یا ماهها منتظر موافقت همه اعضا بماند، در یک محیط ژئوپلیتیکی پرتنش نمیتواند، نقش یک قدرت مؤثر را ایفا کند.
سایه اوربان
در سالهای اخیر، بیش از هر نام دیگری، نام ویکتور اوربان با مسئله وتو در اتحادیه اروپا گره خورده است. نخستوزیر مجارستان بارها با استفاده از حق وتو، تصمیمهای مورد حمایت اکثریت اعضای اتحادیه را متوقف کرد و در برخی موارد از این ابزار برای گرفتن امتیاز یا پیشبرد منافع بوداپست استفاده کرد. یکی از جنجالیترین نمونهها جلوگیری ناگهانی از تصویب وام ۹۰ میلیارد یورویی برای اوکراین بود؛ اقدامی که پس از توافق رهبران اتحادیه اروپا درباره این بسته مالی بحرانی تازه در بروکسل ایجاد کرد. نمونه دیگری نیز هفته گذشته رخ داد؛ زمانی که اسلوونی با جلوگیری از صدور بیانیه مشترک اتحادیه اروپا، مانع موضعگیری واحد اعضا در انتقاد از گسترش شهرکسازی اسرائیل در کرانه باختری شد. این موارد بار دیگر این پرسش را مطرح کرده که آیا حق وتو همچنان ابزار حفظ توازن میان اعضاست یا به مانعی برای سیاست خارجی مشترک اروپا تبدیل شده است.
نسخه ۱۱ کشور
کشورهای امضاکننده نامه، برای حل این مشکل، پنج اصل را پیشنهاد کردهاند. نخست، تأکید بر همکاری صادقانه و همبستگی متقابل میان اعضاست. دوم، استفاده بیشتر از «خودداری سازنده» بهجای وتوی کامل. در این سازوکار، کشوری که با یک تصمیم مخالف است، میتواند از همراهی با آن خودداری کند اما مانع اجرای تصمیم سایر اعضا نشود. اصل سوم، جلوگیری از مرتبط کردن تصمیمهای سیاست خارجی با موضوعاتی است که ارتباط اساسی با آن تصمیم ندارند. چهارم نیز بررسی راههای موجود در معاهدات اتحادیه اروپا برای عبور از اجماع و حرکت به سمت رأیگیری با اکثریت واجد شرایط است. در نهایت، امضاکنندگان خواستار آن شدهاند که اگر کشوری قصد جلوگیری از چنین تغییری را دارد، دلایل اساسی و مستند خود را ارائه کند.
«بند گذار» در مرکز بحث
یکی از مهمترین ابزارهای مورد بحث، بند گذار یا Passerelle Clause است. این سازوکار که در معاهدات اتحادیه اروپا پیشبینی شده در برخی حوزهها امکان تغییر از تصمیمگیری با اجماع به رأیگیری با اکثریت واجد شرایط را فراهم میکند بدون آنکه الزاماً نیاز به بازنویسی کامل معاهدات باشد. طرفداران این روش میگویند میتوان آن را به شکل موردی بهکار گرفت. به این ترتیب لازم نیست حق وتو یکباره و در تمام حوزهها حذف شود. اما این طرح با یک تناقض اساسی روبهروست؛ برای فعال کردن چنین سازوکاری در موارد حساس، خود کشورهای عضو باید با آن موافقت کنند.
نگرانی کشورهای کوچک
مخالفان اصلاحات استدلال میکنند که کنار گذاشتن اجماع میتواند، توازن قدرت در اتحادیه را برهم بزند. کشورهای کوچک و متوسط بیم دارند که در صورت کاهش نقش وتو، فرانسه و آلمان و دیگر قدرتهای بزرگتر، نفوذ بیشتری بر سیاست خارجی اتحادیه پیدا کنند. به همین دلیل هیچیک از کشورهای حوزه بالتیک به ابتکار اخیر نپیوستهاند.
اتحادیهای بزرگتر، تصمیمگیری دشوارتر
بحث اصلاح حق وتو، تنها به بحرانهای کنونی محدود نمیشود. احتمال گسترش اتحادیه اروپا نیز این مسئله را جدیتر کرده است.کشورهایی در بالکان غربی، اوکراین و مولداوی در مسیر پیوستن به اتحادیه قرار دارند و در صورت تحقق این روند، تعداد اعضای اتحادیه میتواند از ۳۰ کشور فراتر برود. حامیان اصلاحات هشدار میدهند که اگر دستیابی به توافق میان ۲۷ کشور همین حالا دشوار است، تصمیمگیری میان بیش از ۳۰ کشور میتواند بسیار پیچیدهتر شود. از نگاه آنها، اصلاح قواعد تصمیمگیری باید پیش از گسترش اتحادیه یا دستکم همزمان با آن انجام شود.
پای دموکراسی هم وسط است
اختلاف بر سر وتو، تنها به سیاست خارجی محدود نمیشود. مسئله حاکمیت قانون و دفاع از ارزشهای دموکراتیک اتحادیه نیز با این بحث ارتباط دارد. اتحادیه اروپا براساس ماده ۷ معاهدات خود میتواند در برابر کشورهایی که به شکل جدی و نظاممند اصول دموکراتیک را نقض میکنند، اقدام کند. با این حال اجرای شدیدترین اقدامات با موانع سیاسی روبهروست؛ زیرا در مراحل مهم حمایت گسترده کشورهای عضو ضروری است. منتقدان میگویند دولتهایی که خود با مشکلاتی در زمینه حاکمیت قانون مواجهند، میتوانند از یکدیگر حمایت کنند و مانع اقدامات اتحادیه شوند.
نبرد بر سر آینده اروپا
اکنون بروکسل در برابر انتخابی دشوار قرار دارد؛ حفظ اجماعی که مشروعیت میآورد اما گاه تصمیمگیری را فلج میکند، یا حرکت به سمت اکثریت واجد شرایط که میتواند، قدرت عمل اتحادیه را افزایش دهد اما نگرانیهایی جدی درباره حاکمیت کشورهای کوچکتر ایجاد میکند. نبرد بر سر وتو در واقع نبرد بر سر شکل آینده اروپاست.
