دولت بدهکار

تأخیر دولت در پرداخت تعهدات چگونه اقتصاد را گرفتار می‌کند؟

پیمانکار بخت برگشته مدت‌هاست کارش را انجام داده اما هنوز پولش را نگرفته است. کارگران حقوق می‌خواهند، فروشنده مصالح منتظر وصول چک است و بانک موعد بازپرداخت تسهیلات را یادآوری می‌کند. صورت‌وضعیت هم تأیید شده اما پول هنوز نرسیده است. پاسخ کارفرمای دولتی کوتاه است: «اعتبار تخصیص پیدا نکرده. منتظر بمانید». این انتظار برای دستگاه دولتی در حد یک پرونده باز در حسابداری است اما برای پیمانکار از نان شب هم واجب‌تر است. او برای خرید زمان، پرداخت به دیگران را عقب می‌اندازد. فروشنده مصالح نیز همین کار را با تأمین‌کننده خود می‌کند و کارگر، پرداخت اجاره یا خریدهای ضروری خانواده را به تأخیر می‌اندازد. به این ‌ترتیب تصمیمی در خزانه دولت به مسئله‌ای در کارخانه، بانک، فروشگاه و خانه تبدیل می‌شود. اقتصاددانان می‌گویند، بدهکار بودن دولت به‌خودی‌خود نشانه اختلال نیست. دولت‌ها برای تأمین مالی زیرساخت‌ها و مدیریت نوسان درآمدها بدهی ایجاد می‌کنند. مسئله زمانی آغاز می‌شود که تعهدی معتبر به موعد پرداخت برسد اما تسویه نشود. بدهی بلندمدتی که سررسید و برنامه بازپرداخت مشخص دارد با طلب سررسیدگذشته یک بیمارستان یا پیمانکار متفاوت است. همچنین ادعایی که هنوز بررسی یا تأیید نشده الزاماً بدهی قطعی نیست. این تمایز برای شناخت مسئله اهمیت دارد: موضوع صرفاً بزرگی بدهی دولت نیست؛ بی‌نظمی در پرداخت تعهدات و انتقال هزینه آن به دیگران است. راهنمای مدیریت مالی عمومی صندوق بین‌المللی پول نیز میان تعهدات، بدهی‌های پرداختنی و معوقات پرداخت تفاوت می‌گذارد. نخستین حلقه زنجیره، شکاف میان درآمد حسابداری و پول قابل ‌استفاده است. بنگاه ممکن است قرارداد سودآوری داشته باشد و در صورت‌های مالی خود سود نشان دهد اما نتواند حقوق آخر ماه را بپردازد. طلب از دولت تا زمانی که وصول نشده یا امکان تأمین مالی در برابر آن فراهم نباشد، جای موجودی حساب بانکی را نمی‌گیرد. کارخانه برای خرید مواد اولیه و پیمانکار برای ادامه پروژه، پول امروز را لازم دارد. اگر دریافت پول چند ماه عقب بیفتد، سرمایه در گردش بنگاه در مطالبات حبس می‌شود. بنابراین شرکتی که از نظر اقتصادی امکان ادامه فعالیت دارد، ممکن است صرفاً به دلیل ناهماهنگی زمان دریافت‌ها و پرداخت‌ها گرفتار شود. برای روشن شدن سازوکار، می‌توان مثالی فرضی زد. شرکتی پروژه‌ای را با هزینه ۸۰ میلیارد تومان اجرا کرده و قرار است، بابت آن ۱۰۰ میلیارد تومان دریافت کند. اگر پرداخت به‌موقع انجام شود، شرکت می‌تواند بدهی‌های پروژه را تسویه و برای قرارداد بعدی آماده شود. اما اگر وصول طلب یک سال به تأخیر بیفتد باید هزینه نگهداری نیروی انسانی، تأمین مالی و ادامه فعالیت را از منابع دیگری بپردازد. سود پیش‌بینی‌شده، ممکن است زیر بار این هزینه‌ها از بین برود. حتی دریافت کامل مبلغ قرارداد در پایان سال الزاماً وضعیت شرکت را به نقطه نخست بازنمی‌گرداند؛ زیرا فرصت‌ها، اعتبار تجاری و قدرت خرید منابع آن تغییر کرده است. بنگاه معمولاً ابتدا تلاش می‌کند، کسری نقدینگی را با اعتبار بانکی جبران کند. در این مرحله، تأخیر دولت به افزایش هزینه مالی بخش خصوصی تبدیل می‌شود. شرکت برای پولی که باید از کارفرما می‌گرفت، بهره می‌پردازد و وثیقه می‌گذارد. اگر زمان وصول طلب نامعلوم باشد، بانک نیز نمی‌تواند صرفاً با اتکا به وعده پرداخت دولت، ریسک مشتری را نادیده بگیرد. بنگاه کوچک، که وثیقه و سابقه اعتباری کمتری دارد، ممکن است حتی به این راه‌حل دسترسی نداشته باشد. در نتیجه، یک تأخیر مشابه برای شرکت بزرگ هزینه اضافی ایجاد می‌کند و برای شرکت کوچک، احتمال توقف فعالیت را بالا می‌برد. وقتی اعتبار بانکی کافی نباشد، بنگاه از اعتبار تأمین‌کنندگان استفاده می‌کند: مواد اولیه را نسیه می‌خرد، چک بلندمدت می‌دهد یا پرداخت صورتحساب‌ها را عقب می‌اندازد. اکنون فروشنده نیز به تأمین‌کننده مالی ناخواسته تبدیل شده است. او باید میان تحمل تأخیر، قطع همکاری یا افزایش قیمت یکی را انتخاب کند. اگر خودش نقدینگی محدودی داشته باشد، تأخیر را به حلقه بعدی منتقل می‌کند. این انتقال می‌تواند چندین بنگاه را درگیر کند اما نباید مبلغ بدهی‌های ایجادشده در تمام حلقه‌ها را با طلب اولیه جمع زد و آن را زیان نهایی اقتصاد نامید. آنچه گسترش می‌یابد، کمبود نقدینگی، هزینه تأمین مالی و احتمال نکول است. حلقه بعدی نیروی کار است. شرکتی که پول فروش را دریافت نکرده، ممکن است اضافه‌کاری را حذف کند، استخدام را متوقف سازد یا پرداخت دستمزد را عقب بیندازد. کارگر نیز معمولاً ذخیره مالی بزرگی ندارد که چند ماه انتظار را تحمل کند. تأخیر دستمزد، خرید کالا و خدمات را کاهش می‌دهد و بدهی خانوار به صاحبخانه، فروشگاه یا بانک را افزایش می‌دهد. بنابراین مسئله از رابطه دولت و پیمانکار فراتر می‌رود و به تقاضای مصرفی سرایت می‌کند. بنگاهی که هیچ قرارداد دولتی ندارد ممکن است از کاهش خرید مشتریانی آسیب ببیند که درآمدشان در جایی دیگر از این زنجیره متوقف شده است. تورم، فشار این انتظار را بیشتر می‌کند. طلب اسمی بنگاه ممکن است ثابت بماند، درحالی ‌که قیمت مواد اولیه، تجهیزات و هزینه جایگزینی موجودی افزایش یافته است. شرکتی که با پول قرارداد قبلی می‌توانست مقدار مشخصی کالا تهیه کند پس از تأخیر شاید تنها بخشی از همان مقدار را بخرد. اگر قرارداد سازوکار مؤثری برای تعدیل یا جبران تأخیر نداشته باشد، بخشی از ارزش واقعی طلب از بین می‌رود. در چنین وضعیتی، بنگاه هم هزینه استقراض را تحمل می‌کند و هم کاهش قدرت خرید دریافتی آینده را. این دو فشار، نیاز آن به سرمایه در گردش را دوباره افزایش می‌دهند. با تکرار تأخیر، رفتار طرف‌های قرارداد تغییر می‌کند. فروشنده‌ای که انتظار دارد، پولش دیر برسد این احتمال را در پیشنهاد قیمت لحاظ می‌کند؛ پیش‌پرداخت بیشتری می‌خواهد یا از معامله کنار می‌کشد. دولت در ظاهر پرداخت امروز را عقب انداخته اما ممکن است در قرارداد بعدی با قیمت بالاتر و رقابت کمتر مواجه شود. شرکت‌های کم‌توان‌تر از مناقصه خارج می‌شوند و میدان برای بنگاه‌هایی می‌ماند که ذخیره نقدی یا دسترسی بیشتری به اعتبار دارند. راهنمای اجرای بودجه صندوق بین‌المللی پول نیز توضیح می‌دهد که انتظار تأخیر پرداخت می‌تواند به افزودن مبلغی به قیمت پیشنهادی تأمین‌کنندگان منجر شود. پیامد دیگر، سرایت فشار به ترازنامه بانک‌هاست. اگر شرکت نتواند اقساط خود را بپردازد، مطالبات بانک ممکن است معوق شود. تمدید مکرر تسهیلات، مسئله نقدینگی مشتری را الزاماً حل نمی‌کند؛ فقط زمان آشکار شدن آن را تغییر می‌دهد. با افزایش ریسک، بانک ممکن است اعتبار تازه را محدود کند و همین محدودیت، فعالیت شرکت را دشوارتر سازد. البته هر تأخیر دولتی به بحران بانکی منتهی نمی‌شود؛ شدت اثر به‌اندازه مطالبات، طول تأخیر و توان مالی بنگاه بستگی دارد. یک مطالعه منتشرشده در مجموعه مقالات کاری صندوق، تأخیر پرداخت‌های عمومی را با افزایش احتمال ورشکستگی، کاهش سود بنگاه‌ها و رشد اقتصادی پائین‌تر مرتبط یافته است. دولت نیز از این زنجیره مصون نمی‌ماند. کاهش تولید و سود بنگاه‌ها می‌تواند، پایه مالیاتی را تضعیف کند؛ تعطیلی شرکت‌ها، اشتغال و درآمد خانوارها را کاهش می‌دهد و توقف پروژه‌ها، بهره‌برداری از زیرساخت‌ها را عقب می‌اندازد. پروژه نیمه‌تمام ممکن است به حفاظت، تعمیر و تجهیز مجدد نیاز پیدا کند. در نتیجه کمبود منابعی که پرداخت را عقب انداخته بود با کاهش درآمد و افزایش هزینه دوباره تشدید می‌شود. پژوهش‌های مدیریت مالی عمومی، افت درآمد مالیاتی و افزایش هزینه ارائه خدمات را از مسیرهای اثرگذاری معوقات می‌دانند. دولت با عقب انداختن تعهدات، ممکن است بخشی از فشار امروز را به کسری بزرگ‌تر فردا منتقل کند. این چرخه معمولاً پیش از مرحله پرداخت شکل گرفته است. بودجه‌ای که درآمدهای خوش‌بینانه دارد، پروژه‌ای که بدون اطمینان از تأمین مالی آغاز می‌شود و دستگاهی که بیش از سقف منابع تعهد ایجاد می‌کند، زمینه انباشت معوقات را فراهم می‌کنند. توقف پرداخت در پایان این مسیر، جای کنترل تعهد در ابتدای آن را نمی‌گیرد. برای ارزیابی وضعیت ایران نیز باید روشن شود هر طلب متعلق به کدام دستگاه است، چه زمانی تأیید شده و چه مدت از سررسید آن گذشته است. بدهی دولت مرکزی، شرکت دولتی و شهرداری مسئولیت یکسانی ندارد. راهنمای صندوق، بودجه غیرواقع‌بینانه، ضعف کنترل تعهدات و مدیریت نامناسب نقد را از عوامل ایجاد معوقات معرفی می‌کند. راه خروج با ثبت و راستی‌آزمایی مطالبات و انتشار برنامه‌ای معتبر برای تسویه آغاز می‌شود. طلبکار باید بداند چه مبلغی، در چه تاریخی و با چه ابزاری پرداخت خواهد شد. تحویل اوراق می‌تواند طلب نامشخص را به دارایی قابل ‌معامله تبدیل کند اما اوراق بلندمدت معادل پول نقد امروز نیست؛ فروش فوری آن ممکن است، هزینه تنزیل داشته باشد. تهاتر نیز تنها در شرایط مشخص و با ثبت شفاف می‌تواند، بخشی از مسئله را حل کند. مهم‌تر از تسویه گذشته، جلوگیری از ایجاد معوقات تازه است: تعهدات جدید باید با ظرفیت پرداخت سازگار باشند. اعتبار دولت زمانی بازسازی می‌شود که موعد پرداخت، قاعده‌ای قابل‌ اعتماد باشد که بنگاه بتواند براساس آن تولید کند، دستمزد بدهد و سرمایه‌گذاری کند.

جمع‌بندی
پیمانکار کار را تمام کرده اما دولت پولش را نداده است. او پرداخت به فروشنده مصالح را عقب می‌اندازد؛ فروشنده نمی‌تواند چک تأمین‌کننده‌اش را پاس کند و حقوق کارگران دیر می‌شود. کارگر نیز برای پرداخت اجاره، خرید غذا یا تأمین هزینه درمان قرض می‌گیرد. بدهی‌ای که در حساب‌های دولت مانده به بدهی چندین بنگاه و خانواده تبدیل می‌شود. این زنجیره از یک ناهماهنگی آغاز می‌شود: موعد پرداخت تعهدات بنگاه رسیده اما درآمدش وصول نشده است. طلب از دولت ممکن است در صورت‌های مالی ثبت شده باشد اما با آن نمی‌توان دستمزد پرداخت کرد یا مواد اولیه خرید. بنگاه برای ادامه فعالیت، وام می‌گیرد و بهره می‌پردازد؛ هزینه‌ای که اگر دولت به‌موقع پرداخت می‌کرد شاید ایجاد نمی‌شد. اگر اعتبار بانکی در دسترس نباشد، پرداخت بدهی به دیگران را عقب می‌اندازد و کمبود نقدینگی در زنجیره تولید، پخش می‌شود. خانوارها نیز همین فشار را تجربه می‌کنند. تأخیر دستمزد، آنها را به خرید نسیه، برداشت از پس‌انداز یا دریافت وام سوق می‌دهد. حتی پس از وصول حقوق، بخشی از درآمد باید صرف تسویه بدهی و هزینه تأمین مالی شود. در نتیجه تأخیر امروز می‌تواند، قدرت خرید ماه‌های آینده را نیز کاهش دهد. خانواده‌ای که پیش‌تر دخل‌وخرج متعادلی داشت ممکن است بدون افزایش مصرف، بدهکار شود. تورم این فشار را تشدید می‌کند. مبلغ طلب ثابت می‌ماند اما قیمت کالاها بالا می‌رود. پولی که دیر می‌رسد، قدرت خرید کمتری دارد. بنگاه برای جبران، قیمت پیشنهادهای بعدی را افزایش می‌دهد و خانوار از مصرف ضروری خود می‌کاهد. بنابراین دولت با تأخیر پرداخت، بخشی از هزینه کسری نقدینگی خود را به طلبکاران سپس به مردم منتقل می‌کند. البته این پیامد برای همه یکسان نیست؛ بنگاه‌ها و خانواده‌های دارای ذخیره مالی، تاب‌آوری بیشتری دارند. اما برای دیگران بدحسابی دولت می‌تواند آغاز بدهکاری باشد. پرداخت به‌موقع تعهدات، شرط حفظ جریان تولید و جلوگیری از انتقال فشار بودجه به زندگی مردم است.